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日前舉行的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會(huì)議審議通過(guò)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》。會(huì)議提出，建立國(guó)家公園體制，要在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性的國(guó)家公園理念，堅(jiān)持山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，對(duì)相關(guān)自然保護(hù)地進(jìn)行功能重組，理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制，健全法律保障，強(qiáng)化監(jiān)督管理，構(gòu)建以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系。新盛唐集團(tuán)為大家詳細(xì)解讀公園綠色發(fā)展的理念，希望大家可以參考。

一、理念和方向的堅(jiān)守：山水林田湖草是一個(gè)生命共同體

場(chǎng)景：盛夏時(shí)節(jié)的三江源地區(qū)，草原遼闊，白云低垂，一群群牛羊漫步在天地間，道路兩側(cè)的村落，紅色的樓頂以及屋頂上的經(jīng)幡和藍(lán)天白云交相輝映，訴說(shuō)著這片土地的美好和祥和。

三江源地區(qū)的壯麗美景

“這幾年政府在村里選了好幾個(gè)生態(tài)保護(hù)員，我兒子就是其中一員。除了放牧外，每天要巡查草場(chǎng)，記錄野生動(dòng)植物的情況?！鼻嗪Ｇ槿R縣秋智鄉(xiāng)布甫村村民巴五說(shuō)。自然保護(hù)和綠色發(fā)展理念，已經(jīng)滲入三江源每一個(gè)牧民的心中。

而在另一個(gè)試點(diǎn)的云南香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園，綠色發(fā)展的理念也已成為公園試點(diǎn)準(zhǔn)則。

普達(dá)措國(guó)家公園管理局副局長(zhǎng)唐華對(duì)此深有感觸：“從多年來(lái)的實(shí)踐看，在國(guó)家公園建設(shè)中，要筑牢保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境是根本底線不動(dòng)搖，要對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的可進(jìn)入性區(qū)域進(jìn)行嚴(yán)格論證，在確保自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性不受破壞的前提下，做到選線布局，用地集約優(yōu)化、科研教育游憩服務(wù)設(shè)施高效、節(jié)能環(huán)保、標(biāo)識(shí)解說(shuō)系統(tǒng)智能高端化?！?/p>

在國(guó)家公園試點(diǎn)中，各地實(shí)踐“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的發(fā)展理念，堅(jiān)守尊重生命的綠色價(jià)值觀，以此來(lái)引領(lǐng)國(guó)家公園體制建設(shè)。

北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院教授崔國(guó)發(fā)指出，“倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，物質(zhì)文明充分發(fā)展后，生態(tài)倫理成為生態(tài)文明時(shí)代的道德規(guī)范。國(guó)家公園擁有豐富的生物多樣性、神奇的自然生態(tài)系統(tǒng)、壯美的自然景觀，正是開(kāi)展生態(tài)倫理教育的目的地和重要基地。

在國(guó)家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃院副院長(zhǎng)唐小平看來(lái)，我國(guó)正在開(kāi)展的國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)域大多位于大江大河源頭、高山峻嶺腹地等區(qū)域，是我國(guó)極為重要的生態(tài)屏障區(qū)或生態(tài)功能區(qū)。這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期依賴于水能、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用。國(guó)家公園建設(shè)首先要將耗水耗電耗資源的工礦企業(yè)等有序退出，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)依托國(guó)家公園品牌，從事民宿、農(nóng)家樂(lè)和林牧特產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，建設(shè)“生態(tài)友好型”生產(chǎn)生活社區(qū)，使綠水青山更好地轉(zhuǎn)化為金山銀山。

“這種轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程也是傳播生態(tài)文化的過(guò)程，將成為生態(tài)教育的生動(dòng)課堂，良好的生態(tài)環(huán)境、人與自然和諧的實(shí)踐將激發(fā)國(guó)民熱愛(ài)自然、享受自然的熱情，在游憩體驗(yàn)過(guò)程中樹(shù)立尊重自然、保護(hù)自然、順應(yīng)自然的生態(tài)發(fā)展理念。”唐小平說(shuō)。

二、保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾：國(guó)家公園不等于旅游開(kāi)發(fā)區(qū)

探索：2007年6月普達(dá)措國(guó)家公園掛牌，堅(jiān)持保護(hù)下的適度開(kāi)發(fā)。在此理念支撐下，普達(dá)措國(guó)家公園通過(guò)對(duì)其4.58%面積的利用，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公園95.42%范圍的有效保護(hù)。為保護(hù)草甸和水質(zhì)，公園取消了騎馬，修建了棧道，游客乘車統(tǒng)一進(jìn)出景區(qū)，以步行和坐船為主要觀光形式，同時(shí)，為做好護(hù)林工作，每天都有消防隊(duì)、護(hù)林隊(duì)員進(jìn)行巡查。

從開(kāi)發(fā)面積與保護(hù)面積的占比，到觀光方式的轉(zhuǎn)變，種種細(xì)節(jié)都可見(jiàn)普達(dá)措國(guó)家公園開(kāi)發(fā)行為中“保護(hù)第一”的理念。

實(shí)際上，普達(dá)措國(guó)家公園的開(kāi)發(fā)之路并不平坦。上世紀(jì)90年代開(kāi)始，普達(dá)措的碧塔海與屬都湖兩個(gè)景區(qū)開(kāi)始發(fā)展旅游業(yè)。由于沒(méi)修公路和棧道，游客需騎馬穿越草甸才能進(jìn)入景區(qū)，牽馬生意火了起來(lái)，但馬兒踩踏了草地，養(yǎng)馬污染了水質(zhì)，還造成碧塔海的珍稀魚(yú)種大量死亡。

“如果當(dāng)時(shí)以這樣粗放的一味追求經(jīng)濟(jì)效益的方式發(fā)展，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)必將遭到不可逆轉(zhuǎn)的破壞。”唐華說(shuō)，在試點(diǎn)中，我們?cè)诠珗@資源生態(tài)環(huán)境承載力范圍內(nèi)，適度開(kāi)展生態(tài)旅游展示服務(wù)，帶動(dòng)公園周邊社區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公園社會(huì)參與共建共管共享。幾年過(guò)去了，國(guó)家公園內(nèi)的水質(zhì)與空氣質(zhì)量都得到良好維持。這一實(shí)踐說(shuō)明，開(kāi)發(fā)并不意味著破壞，保護(hù)也不一定要封存資源。處理好保護(hù)與開(kāi)發(fā)的關(guān)系，不僅可以有效保護(hù)生態(tài)，還能獲得經(jīng)濟(jì)效益，增進(jìn)文明意識(shí)。

在唐華看來(lái)，針對(duì)國(guó)家公園保護(hù)對(duì)象的需求差異性，要因地制宜，科學(xué)施策，決不可本末倒置，以保護(hù)之名，行開(kāi)發(fā)之實(shí)，將國(guó)家公園建設(shè)變?yōu)槁糜伍_(kāi)發(fā)區(qū);也不應(yīng)談虎色變，將國(guó)家公園內(nèi)適度合理的旅游開(kāi)發(fā)利用視為與保護(hù)目標(biāo)相沖突背離的禁區(qū)。

這一理念得到了唐小平的認(rèn)同：“國(guó)家公園內(nèi)不排斥那種尊重自然、保護(hù)自然、順應(yīng)自然的生態(tài)旅游活動(dòng)，但不能搞旅游開(kāi)發(fā)，特別是高強(qiáng)度、高密度的開(kāi)發(fā)利用在國(guó)家公園是必須絕對(duì)禁止的，可以說(shuō)這種高強(qiáng)度的旅游開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)國(guó)家公園是災(zāi)難?！?/p>

事實(shí)上，無(wú)論哪個(gè)自然保護(hù)區(qū)，還是國(guó)家森林公園，都需要在“保護(hù)”與“開(kāi)發(fā)”這兩個(gè)矛盾中做到平衡。

唐小平建議，國(guó)家公園應(yīng)將按照自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、重點(diǎn)保護(hù)物種和棲息地保護(hù)和恢復(fù)需要，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)現(xiàn)狀等合理進(jìn)行功能分區(qū)，實(shí)行差別化管理。原住居民傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式在生態(tài)承載力范圍內(nèi)的，可將其聚居區(qū)劃入傳統(tǒng)利用區(qū)或生態(tài)體驗(yàn)區(qū)、特許服務(wù)區(qū)，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范化管理。國(guó)家公園也會(huì)合理設(shè)定公益管護(hù)崗位和社會(huì)服務(wù)公益崗位，優(yōu)先安排原住居民就業(yè)。也可考慮選擇區(qū)域內(nèi)以及周邊一些城鎮(zhèn)、村屯、林場(chǎng)和牧場(chǎng)作為社區(qū)生態(tài)體驗(yàn)示范區(qū)，設(shè)立國(guó)家公園公共服務(wù)區(qū)和訪客接待中心，建立特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制，鼓勵(lì)支持原住居民參與特許經(jīng)營(yíng)。

三、體制和機(jī)制的創(chuàng)新：讓綠色發(fā)展成為一種文化

思考：國(guó)家公園體制的關(guān)鍵點(diǎn)在于“體制”二字，然而目前，在國(guó)家公園建設(shè)中依然對(duì)于體制機(jī)制存在不少誤區(qū)。有的人將濕地公園、地質(zhì)公園等冠以“國(guó)家”二字的公園與國(guó)家公園體制試點(diǎn)相混淆，認(rèn)為國(guó)家公園最終是“部門公園”;有的則認(rèn)為是自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等的“升級(jí)版”。國(guó)家公園體制建設(shè)中如何進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新仍需在實(shí)踐中不斷探索。

經(jīng)過(guò)60年的發(fā)展，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)有了長(zhǎng)足發(fā)展，已建有2740處各類自然保護(hù)區(qū)，總面積1.42億公頃，覆蓋了國(guó)土面積的14.8%，為我國(guó)的生物多樣性保護(hù)作出了突出貢獻(xiàn)。

同時(shí)，自然保護(hù)區(qū)的管理工作依然存在一些問(wèn)題，包括運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足、多頭管理、法律法規(guī)不完善等。

“目前我國(guó)有條件設(shè)立國(guó)家公園的區(qū)域大多已建有自然保護(hù)區(qū)先期進(jìn)行了保護(hù)，守住了生態(tài)本底，只是這些自然保護(hù)區(qū)可能面積較小、保護(hù)對(duì)象單一或保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)不完整。今后，許多國(guó)家公園將依托已有自然保護(hù)區(qū)，整合周邊的森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等其他自然保護(hù)地來(lái)建立。國(guó)家公園體制改革將促使現(xiàn)有自然保護(hù)體系得到優(yōu)化，逐步建立以國(guó)家公園為代表的新型自然保護(hù)體系?！碧菩∑秸f(shuō)。

崔國(guó)發(fā)認(rèn)為，為解決目前我國(guó)廣義自然保護(hù)區(qū)體系中存在的條塊分割、“九龍治水”問(wèn)題，國(guó)家公園應(yīng)該以完整的自然生態(tài)系統(tǒng)為保護(hù)對(duì)象，以完整的自然地理單元為規(guī)劃范圍，整合自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等范圍，形成“超級(jí)的自然保護(hù)地”;同時(shí)應(yīng)明確主管部門、各級(jí)政府事權(quán)、垂直管理體系、固定經(jīng)費(fèi)渠道等。

制度創(chuàng)新既要頂層設(shè)計(jì)，也需基層實(shí)踐。為強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)職能，三江源國(guó)家公園整合了園區(qū)國(guó)土、環(huán)保、水利、農(nóng)牧等部門編制、職能及執(zhí)法力量，建立覆蓋省、州、縣、鄉(xiāng)4級(jí)統(tǒng)籌式“大部制”生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)。北京長(zhǎng)城國(guó)家公園區(qū)域的選擇則在保護(hù)人文資源的同時(shí)，帶動(dòng)自然資源的保護(hù)和建設(shè)，達(dá)到人文與自然資源協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，通過(guò)整合周邊各類保護(hù)地，形成統(tǒng)一完整的生態(tài)系統(tǒng)。

“從這些試點(diǎn)中都可以看到，國(guó)家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性的保護(hù)。如果現(xiàn)有文化遺產(chǎn)、旅游景區(qū)等已經(jīng)劃入國(guó)家公園范圍內(nèi)的，都要按照生態(tài)保護(hù)第一、山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，進(jìn)行管理目標(biāo)歸一、功能重組和機(jī)構(gòu)人員整合，對(duì)所有自然資源資產(chǎn)、文化遺產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一、規(guī)范管理，目標(biāo)則是為生態(tài)保護(hù)服務(wù)，而不是旅游開(kāi)發(fā)?！碧菩∑綇?qiáng)調(diào)，從這一點(diǎn)說(shuō)，這是革某些以開(kāi)發(fā)取財(cái)?shù)摹熬皡^(qū)、遺產(chǎn)”的命，使“文化”回歸本位。

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